Tout comprendre sur le fair play financier : privilégier l’(in)équité sportive au détriment du droit européen ?

Les supporters de City se réveillent ce matin avec une grosse gueule de bois. Leur club a été exclu des deux prochaines éditions de la Ligue des Champions pour contournement du fair play financier. En France, après avoir émoustillé tous les supporters parisiens, il revient sur le devant de la scène après les « scuds » envoyés à l’OM par Jean-Michel Aulas, qui doute de la capacité du club phocéen à être dans les clous du FPF en cas de qualification, plus que probable, pour la Ligue des Champions. Jaloux de son rival ? Peu importe, l’important est de remarquer qu’il refait surface sur la planète football. Un retour retentissant.

Le football est « activité économique à forte connotation sociale, et non plus une activité sociale à forte connotation économique » Thierry Granturco, avocat

Instauré par l’UEFA sous le mandat de Michel Platini, le fair play financier a pour objectif de mettre fin à ce que l’idole du foot français appelle la « victoire à crédit », tout en prenant compte des avis d’institutions européennes comme la Commission européenne et la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE), car la lex sportiva doit être compatible avec le droit communautaire. À l’échelle européenne, c’est donc un billard à trois bandes institutionnelles qui se joue entre l’UEFA et ses clubs, la Commission et la Cour de Justice. Car si le FPF vise à assainir les finances des clubs européens, il pose la question de savoir si l’industrie du sport, voire du « sport-business » des compétitions organisées par l’UEFA, doit respecter les règles classiques de la concurrence. La réponse est ambiguë. Les clubs sont à la fois collaborateurs pour rendre le produit « football » attractif pour les spectateurs et les investisseurs, et concurrents, car ils se disputent tous la place de vainqueur. Il n’est pas infondé d’affirmer que l’ensemble des acteurs du football européens s’accordent sur le principe d’assainissement des finances ; cependant, si certains saluent ce dispositif, d’autres y voient un moyen de limitation drastique de la concurrence. Même si le dispositif tire les leçons de l’arrêt Bosman, la question de sa compatibilité juridique avec le droit concurrentiel européen se pose. Au-delà de considérations juridiques et institutionnelles de l’UE alambiquées, il semble obéir à des logiques internes au sein de l’UEFA.

L’arrêt Bosman de 1995, changement de paradigme

Le 15 décembre 1995, l’arrêt Bosman consacre un véritable changement de paradigme dans le football européen. Jusqu’à cette décision historique, la réglementation de l’UEFA permettait aux clubs de demander une indemnité de transfert pour un joueur libre, en plus de limiter la présence de joueurs étrangers dans les équipes par des quotas. Le footballeur belge du RFC Liège Jean-Marc Bosman, s’estimant lésé dans sa situation contractuelle, souhaite renverser l’ordre des choses en contestant la comptabilité de ces normes avec le droit communautaire européen. Milieu de terrain, le joueur gagne sa bataille juridique face à l’UEFA au nom du principe européen de la libre circulation des travailleurs. 

La Cour de Justice de l’Union européenne avait alors reconnu que les normes européennes ne s’appliquaient aux règles concernant le sport en tant que sport mais à celles qui définissaient le sport comme une activité économique. Illustration : le droit communautaire ne donne pas son avis si l’UEFA change la façon d’engager une partie de football, mais si l’organisation statue sur le football en tant qu’activité économique, le juge européen peut alors intervenir. Ainsi, l’ordre juridique européen ne reconnait pas une spécificité du sport par rapport à des activités économiques plus classiques, au grand dam des dirigeants du foot.

Penser le fair play financier à partir du précédent de l’arrêt Bosman

« Toutes les entreprises, clubs de football inclus, doivent « tenir debout seules » et vivre dans les limites de leurs moyens. C’est ce à quoi veillent les règles en matière d’aide d’État de l’UE et le fair-play financier. Ce n’est rien de plus que de sains principes de bonne gouvernance d’entreprise.».  Joaquin Almunia, vice-président de la Commission à la suite à d’une entrevue avec Michel Platini

Lorsque l’UEFA commence à songer au FPF, soucieuse de l’antécédent Bosman, elle décide d’inclure les instances européennes au moment d’une genèse remontant à 2009 lorsqu’un rapport de l’institution fait état de la moitié des 655 clubs européens ayant eu des pertes financières en 2008. Si les plus riches pouvaient absorber ce déficit, 20 % des clubs étaient dans une situation comptable critique. Michel Platini, encore président de l’UEFA, décide, en concertation avec les clubs, d’instaurer des mesures d’assainissement financier. Entré en vigueur lors de la saison 2011-2012, le FPF concerne les clubs participant aux compétitions européennes que sont la Ligue des Champions et l’Europa League. Désormais, les clubs ne peuvent plus dépenser plus qu’ils ne gagnent, limitant ainsi les investissements en fonds propres de la part des propriétaires de clubs sur le marché des transferts par exemple. Une fois le mécanisme lancé, des rencontres régulières ont tout encore lieu entre les membres de l’UEFA et de la Commission européenne, qui finissent par s’accorder sur le principe de régulation financière des clubs.

En raison des limites d’investissements qu’il impose, le FPF est critiqué quant à son éventuelle incompatibilité avec le droit concurrentiel européen. Dans un rapport parlementaire de l’Assemblée nationale, le député Jean-Luc Bennahmias est sceptique quant à sa sécurité juridique ; une possible incompatibilité avec les règles européennes de la concurrence et de libre circulation pose question, d’autant plus que la Commission européenne considère les clubs de l’UEFA comme des entreprises classiques exerçant une activité économique. Les membres de la mission parlementaire sur le FPF ont en effet relevé une certaine assurance de la part de la Commission européenne, qui envisage son application à d’autres sports. Toutefois, leur rapport précise que « la Commission européenne n’était pas particulièrement offensive sur la question du fair-play financier et même, qu’elle adoptait une position de retrait prudent, laissant le soin à la Cour de justice de l’Union européenne de se prononcer, in fine, sur la question. ». Ce détail n’est pas sans importance… Un possible échappatoire pour les Sky Blues ?

La contre-attaque juridique manquée

« La situation de l’UEFA est très complexe. Ils doivent envoyer des signaux de confiance aux grands clubs européens en montrant qu’ils font appliquer les règles. Mais ils restent à la merci d’un contentieux de clubs qui l’attaqueraient devant la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) pour entrave à la liberté d’investir dans une entreprise ». Virgile Caillet, délégué général « Union Sport & Cycle »

Si lors de sa collaboration avec l’UEFA, la Commission s’est déclarée confiante sur le sujet, à ce jour, aucune cour de justice ne s’est encore prononcée sur la compatibilité du FPF avec les normes européennes. Toutefois, l’agent de joueurs Daniel Striani et des supporters de Manchester City et du Paris Saint-Germain ont vainement tenté leurs chances. Se sentant pénalisé par la baisse des transferts joueurs que le FPF implique, le premier a déposé une plainte auprès de la Commission européenne. Il a été défendu par l’ancien avocat de… Jean-Marc Bosman, selon lequel, le FPF, en tant qu’accord par lequel des clubs décident conjointement de limiter les investissements, pourrait constituer une collusion d’intérêts, et ainsi une entorse aux règles concurrentielles européennes et à d’autres principes européens, comme la libre circulation des travailleurs et des services. De leur côté, des supporters parisiens créent en 2014 l’Association des Supporters en Colère contre le Fair-Play Financier (ASCFPF). Ils considèrent qu’ils ont été directement touchés par le FPF dans la mesure où celui-ci aurait indirectement causé la hausse de leurs abonnements au Parc, en raison de l’impossibilité des propriétaires qataris d’investir. Cependant, dans le cas de l’agent belge, la demande a été considérée en 2015 comme irrecevable par la CJUE, le FPF ne concernant qu’ « indirectement » les acteurs. Seuls les clubs sont « directement » visés par le FPF et donc à même d’attaquer le FPF.

Aucun des clubs européens n’a encore contesté la nature de la réglementation devant la CJUE, alors que la décision de la Commission européenne en 2017 sur les règles d’éligibilité de l’Union internationale de patinage (UIP) semble aller dans leur sens. À la suite d’une plainte déposée par deux patineurs professionnels, la Commission européenne avait décidé d’ouvrir une enquête sur des règles de l’UIP faisant mention de procédures disciplinaires si un patineur participait à des compétitions non reconnues par l’UIP. Dans sa décision, la Commission note la restriction de la concurrence que constitue ce type de règlement. Elle souhaite là rappeler que la lex sportiva doit être conforme au droit communautaire européen, notamment pour le principe de la libre concurrence. Malgré cette décision, les réticences de Manchester City et du PSG demeurent.  La cage de la CJUE est inviolée.

Les logiques politiques internes du FPF

« Les règlements et statuts des fédérations stipulaient une clause de non-recours, interdisant à leur membre de contester les décisions prononcées par les instances fédérales. Si ces clauses ont pour l’essentiel disparu en raison de leur caractère manifestement illégal, la règle du non-recours aux tribunaux étatiques continue à avoir une certaine portée auprès des membres du mouvement sportif. » Simon Le Reste, avocat spécialiste des litiges sportifs Simon Le Reste 

Tout au long de sa longue carrière de dirigeant de la FIFA, Sepp Blatter a toujours posé comme principe le non-recours à la justice civile. En effet, les organisations internationales que sont l’UEFA et la FIFA préfèrent qu’une solution interne soit trouvée entre le club ou la fédération et l’institution européenne ou mondiale. Cela explique pourquoi les sanctions provoquées par le non-respect du FPF sont l’issue d’un long processus de négociation et de discussion. La solution de sagesse est de sanctionner les ambitieux nouveaux entrants, comme le PSG ou Manchester City, sans toutefois les exclure des compétitions européennes, ce qui les pousseraient à porter l’affaire devant la justice européenne. Ce qui n’est plus le cas pour City depuis hier…

La réticence de ces clubs s’expliquerait donc par des logiques politiques internes. Selon Raffaele Poli (Observatoire du football du Centre international d’étude du sport, CIES), le FPF répondrait à une volonté politique de ne pas « précariser les intérêts des clubs dominants de l’époque » dont la plupart font partie de l’European Club Association (ECA), une association créée en 2008 qui a permis à l’ancienne organisation de lobbying des grands clubs « G14 » de renaître de ses cendres. Pourquoi remonter aussi loin dans le temps ? Le « G14 » avait vu le jour en 2000 avant d’être dissout huit années plus tard après des pressions de l’UEFA et de la FIFA. Au moment de sa dissolution, l’organisation regroupait les 16 plus grands clubs. L’admission et la représentativité étaient fondées sur des critères économico-sportifs, dont les principaux objectifs étaient de défendre les intérêts des clubs au sein de l’UEFA et de la FIFA sur des sujets comme les indemnités payées par les fédérations aux clubs lors la mise à disposition des joueurs pendant les compétitions internationales. La nouvelle association ECA représente les intérêts des clubs, mais contrairement au « G14 », possède un mode gouvernance moins élitiste et plus démocratique, en plus d’être intégré à l’UEFA qui souhaitait l’avoir au sein de son organigramme plutôt qu’en dehors. Cependant, toujours selon Raffaele Poli, l’ECA illustre « le processus en cours : le pouvoir dans le football est en train de glisser progressivement des mains de la FIFA, des confédérations et des fédérations nationales à celles des grands clubs européens et des grands conglomérats télévisuels internationaux. ». Ce constat ne semble pas être démenti par les propos des dirigeants du football français, Jean-Claude Blanc et Michel Seydoux, recueillis par les membres de la mission parlementaire sur le fair-play financier précédemment mentionnée. De son côté, Michel Platini abonde dans ce sens lorsqu’en octobre 2014, il concède à demi-mot sur BeIn Sport que le FPF avait été une mesure permettant, entre autres, d’empêcher l’entrée sur le marché d’investisseurs multimillionnaires suite à la demande de grands clubs européens. Ces mêmes clubs ont parfois eu recours à une aide étatique pour atteindre leur niveau actuel de développement : alors que les clubs italiens ont bénéficié du décret « Salva calcio » (2002), permettant d’étaler le remboursement des dettes sur dix ans en plus de déductions fiscales, leurs homologues espagnols ont été largement soutenus dans leur endettement par leurs banques nationales.

Ces logiques entretiennent le fantasme, de plus en plus réel, d’une ligue fermée. La limitation de la concurrence accélère en effet la concentration des ressources par un cercle restreint de clubs, au détriment d’autres, ce qui affaiblit  la compétitivité de la coupe aux grandes oreilles. L’exclusion de Manchester n’enlève-t-elle pas un prétendant sérieux au titre ? Les dirigeants français s’accordent sur le risque d’une ligue fermée entre les grosses écuries continentales, étant donné l’isolement diplomatico-sportif d’une Premier League de plus en plus autarcique. Affaire à suivre.